党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视区域发展问题，确立和实施国家区域协调发展战略，推进国民经济、社会整体平衡可持续发展。国家“十四五”规划纲要进一步描绘了我国今后五年和2035年关于区域发展的行动安排和远景目标，并对优化国土空间格局、推进区域协调发展做了重要诠释。区域协调发展战略的实施不仅对地方发展理念造成裂变式影响，也对国家和地方各层次制度供给产生实质性需求。从京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设和长三角一体化发展等区域发展重大战略实施以及各种区域发展统筹、合作与互助战略的实践看，区域协调发展不但受到地方行政壁垒、区域资源产权不明晰以及区域经济行为外部性等问题的掣肘，而且由于改革引发的区际利益冲突缺乏权威性的制度调节，区域功能定位政策和各项协调发展措施的落实呈现领导力与执行力不足局面。因此，加强区域协调发展立法的顶层设计，积极推进区域协调发展法治化进程，是有效落实区域协调发展战略的客观要求和法治保障。

区域协调发展法律治理的瓶颈

区域协调不只是地方政府行动协调、区域资源整合和经济社会深度交融合作，也对区域发展体制机制的整合程度与治理水平提出了更高的法治化要求。目前，我国区域协调发展的法律治理存在以下三方面瓶颈，亟待化解。

第一，区域间地方性立法横向冲突广泛存在。地方立法机关基于区域特殊性对同一类权利关系的差异化制度安排，容易引发区域间的立法冲突。以长三角为例，国家和地方政府的一体化政策安排虽然推进了三省一市政府间的共同行动，但并没有形成统一性和整合性的制度安排，在市场监管、数据共享、生态环境以及执法标准等领域的地方立法也缺乏整体性协调。地方立法中的各自为政现象不仅加重跨区活动主体的守法负担、稀释法的权威性，而且地区司法裁判的差异化也在客观上影响法律的适用衡平和区际利益的分配正义。

第二，区域协调发展战略的实施存在明显的“重政策、轻法律”倾向，政策与法律的内在张力使得区域协调发展战略实施更多依赖政策驱动和控制，法治化的制度供给呈现结构性缺失。总体上看，政策的灵活性能够在一定程度上弥补立法宏观化、简单化的缺陷，不断变革的社会、经济发展所形成的经验主义更使得政策成为区域协调发展的路径依赖。然而，地方利益保护、区域资源利益竞争往往会突显政策的局限性。过于依靠政策将导致区域协调发展产生领导力弱化和地方盲目创新的后果。因此，必须发挥法的权威性和稳定性优势。

第三，缺乏国家层面的跨区域立法，地方立法协作水平低。区域协调发展的核心是地方事务区域化，如不同区域的地方基础设施建设有效对接、地方公共社会资源的有效共享、环境污染治理的协同行动以及生态系统修复和治理等。缺乏有效的国家层面立法的顶层设计，使得不同区域的地方立法体系、执法体系缺乏有效的协同。

政策驱动与法治建设互补共生

党的十九大以来，以区域为中心的政策、措施层出不穷，以政策推动区域经济发展能够在较短时间内促使区域间的地方政府打破封闭发展模式，以更宽广的视角和更包容的方式改变地区恶性竞争局面，建立阶段性信任关系，确立符合经济区域市场规律的产业集群、通畅的人才培养与输送渠道，形成经济区域内更为有效的市场环境，实现各成员的共同发展。但是，面对区域经济发展的分化态势和利益冲突、发展动力极化现象与部分特殊区域发展困境等难题，区域经济政策容易存在“领导力与执行力不足”的缺陷。新形势下促进区域协调发展，在按照客观经济规律调整完善区域政策体系的同时，还应加强区域经济的法治建设，改变政策化的经验主义倾向，在政策驱动与法治建设的互补共生中，实现高质量发展的区域经济布局。

法律是国家意志或人民意志的体现，由国家强制力保障实施。规范的法律条款和严密的法律逻辑，通过建构不同区域主体间的权利—义务结构或权责关系，避免原则性政策带来的模糊性、相对性。同时，法律非依法定程序不得随意调整和废除，这种稳定性使得法律的变动必须经过审慎考量和科学论证，与政策的灵活性构成鲜明对比。比如，日本为促进区域协调发展、振兴欠发达区域经济，曾制定《国土综合开发法》《东北开发促进法》《九州地方开发法》以及《中部圈开发促进法》《北陆地方开发促进法》等系列法律，取得了良好的经济、社会效益。德国也选择《区域规划法》《开发区法》以及其他单行法律统一区域经济协调发展法律框架，并将区域规划与区域经济政策纳入法律治理。这些国家促进区域协调发展的法律实践提供了可供借鉴的域外经验。因此，通过强化区域地方立法协作构建稳定、合理的利益分配关系，明确各区域主体的权责关系，确认和保护各方合理的利益诉求，实现区域协调发展的法治化势在必行。

统筹区域协调发展的制度安排

区域协调发展是一种强调均衡发展与非均衡发展相结合的动态协调发展战略，对区域内地方利益让渡与分享有着极高的要求。法治手段具有行政手段、经济手段所无法比拟的公平性、长效性和权威性，必须通过自上而下的立法顶层设计，实现对区域经济活动的宏观调控和利益调整。制定国家层面统一的《区域协调发展法》，统筹区域社会经济协调发展的制度安排，规范区域协调发展秩序和利益关系，是实施区域协调发展战略的客观要求。

首先，区域间地方政府既有共同的整体利益，也有差异化的地方利益和群体利益，由此决定区域地方政府间有着广泛的利益冲突和矛盾。其次，地方政府享有独立的立法权，同一层级的地方政府具有平等的法律地位，对地方公共事务进行自主性管理。其立法机关在制定地方法规时以保障本区域利益为第一要义，区域利益诉求表达、分配、共享以及补偿的不确定性加剧区域间利益博弈和不均衡。最后，同一区域的不同地方立法呈现碎片化特征，增加区域协调发展成本。以统一的《区域协调发展法》统摄区域地方法规、政策，既可有效协调地方立法协作、缩小地方法规差异、降低立法成本，也有利于通过构建统一的利益表达、协调、共享和分配机制，真正形成畅通无壁垒的资源配置和利益分配共同市场和共同规则。同时，通过《区域协调发展法》构建区域地方立法协调机制，确立区域地方立法协作的基本原则、方法和程序，强化区域间共同行动规则，如明确区域整体利益优先、主动融合、求同存异的价值导向，推动制定区域生态环境、市场标准、公共服务、执法标准等地方立法规范和行为规则。

总之，区域协调发展战略的实施一方面意味着传统行政区划的有序开放，传统的“地方性事务”逐步从封闭性走向开放性；另一方面，特定地方政府在区域事务上的主导性必然减弱，区域利益和资源配置的冲突和矛盾必然增加。因此，区域协调发展需积极总结、提炼实践中先行先试的有价值经验，借鉴域外成功的立法模式，加强国家层面的立法架构，实现国家立法对地方立法的统摄与指引，如此方为我国区域协调发展建设的“治本之道”。

【本文系国家社科基金一般项目“区域经济法基本理论研究”（21BFX106）阶段性成果】

（作者单位：华东政法大学科学研究院；华东政法大学经济法学院）